В развивающихся странах частный сектор наиболее активно финансирует инфраструктуру энергетической отрасли, также объектами финансирования являются транспорт, водоснабжение и канализационные системы, телекоммуникации, портовое хозяйство и система газопроводов. В этих странах активно применяются такие формы партнерства как концессии, соглашения о разделе продукции и совместные предприятия.

Мы полагаем, что проекты государственно-частного партнерства успешно реализовывались в тех развивающихся странах, где соблюдались следующие условия: четкие цели проекта, сформулированные государством; реальная политическая, финансовая и юридическая поддержка правительства; прозрачность процедур; эффективная структура проекта.

В последнее время одной из главных тенденций развития государственного сектора в странах бывшего соцлагеря является рост вовлечения частного капитала в финансирование отраслей производственной инфраструктуры в различных формах (от контрактов управления на действующие объекты до осуществления частными компаниями полного цикла строительства и эксплуатации новой инфраструктуры), активное использование различных инструментов для повышения привлекательности партнерства для частного бизнеса.

Развитие этого процесса, по нашему мнению, определяется множеством факторов, среди которых можно отметить следующие:

• приватизация государственных активов;
• необходимость модернизации и расширения находящейся в собственности государства инфраструктуры;
• объективная необходимость поиска конструктивных решений по разгрузке бюджетов путем совместных усилий органов власти и предпринимательской инициативы;
• высокий потенциал бизнеса в использовании технических и технологических изменений.

Политические и связанные с ними иные виды рисков (такие, как валютный, отсутствие прозрачности, недостаточно проработанное законодательство), слабость национальных рынков капитала и традиционные методы управления в госучреждениях отрицательно влияют на развитие ГЧП в данных странах.

Для Кыргызстана пример успешной реализации проектов партнерства в странах СНГ важен с практической точки зрения как возможность перенять существующий опыт создания партнерств с нуля, привлечения частных инвестиций на развитие инфраструктуры, повышения прозрачности использования бюджетных средств и учета тех рисков реализации партнерств, которые характерны для стран с переходной экономикой.

Как показало исследование, типовыми моделями, наиболее развитыми в рассмотренных странах является ВОТ («Строительство – эксплуатация – передача» – Build-Operate-Transfer), где частный партнер проектирует, финансирует и строит новое сооружение на основе долгосрочного концессионного соглашения и эксплуатирует его в период действия этого соглашения, по истечении срока действия соглашения право собственности возвращается государственному сектору. ROT («Реабилитация – эксплуатация – передача» – Rehabilitate-Operate-Transfer), когда частный партнер реабилитирует состояние объекта своими ресурсами, эксплуатирует в течение определенного в соглашении срока, и передает государству, а также концессии как формы вовлечения частного сектора в эффективное управление государственной собственностью или в оказании услуг, обычно оказываемых государством, на взаимовыгодных условиях. Право собственности и контроль над объектом остается за государством на протяжении реализации всего проекта.

Можно сделать вывод, что наиболее приемлемыми моделями развития ГЧП в Кыргызстане могут стать ВОТ и ROT, на определенный срок в целях осуществления определенного проекта. Приемлем опыт соседнего Казахстана в развитии логистических парков, так как Кыргызстан географически находится в центре многих транзитных товаропотоков.

Также в ряде стан остро ставится вопрос о внедрении ГЧП в сферы здравоохранения и образования. Недостаточное государственное финансирование системы здравоохранения страны, в частности, текущие расходы государственного. Эта проблема стала причиной сокращения числа больничных учреждений с 365 до 195, а врачебных учреждений с 614 до 175 в период 1998–2008 гг. Из-за отсутствия медицинских учреждений, в некоторых отдаленных участках страны затруднен доступ местного населения к медицинским услугам. Имеющиеся в системе здравоохранения ресурсы используются неэффективно. Существующая система оказания медицинской помощи характеризуется избыточной сетью медицинских учреждений с низким материально-техническим оснащением; доминированием стационарной помощи, низкой приоритетностью первичной медико-санитарной помощи, недостаточной мотивацией медицинского персонала к качественной работе. К сожалению, в связи с серьезными проблемами в системе здравоохранения страны Кыргызстан по продолжительности жизни занимает 97 место, по детской смертности – 98, по распространенности туберкулеза – 93 и малярии – 77 место в мире. По этим причинам необходимо преобразование значительной части образовательных и медицинских учреждений с использованием моделей ГЧП в новые организационно-правовые формы, обладающие большей самостоятельностью в использовании финансовых и материальных ресурсов, и получающих эти ресурсы по результатам своей деятельности.

Вследствие недостаточного уровня инвестиций в инфраструктуру Кыргызстана не обеспечиваются условия для надлежащего технического обслуживания и ремонта, а состояние объектов инфраструктуры, ухудшаясь из года в год, претерпевает технический и финансовый кризис.

Однако мы считает, что модель ГЧП наиболее предпочтительна для Кыргызстана, чем традиционные модели финансирования, приватизации и национализации имущества и др.

Ретроспективный взгляд на переход Кыргызстана к рыночной экономике. Развитие ГЧП в Кыргызстане должно осуществляться в контексте реформ по трансформации экономики с учетом накопленного за предыдущие годы опыта. Изучения собственного опыта необходимо для выбора новых решений отвечающих не только требованиям инновационной экономики, но и условиям нашей страны.

Реформы по переходу Кыргызстана к рыночной экономике были начаты в девяностых годах прошлого столетия. Это было время распада Советского Союза и кардинальных изменений в экономике вновь образовавшихся независимых государств. В ноябре 1990 г. в Республике была разработана Программа перехода к рынку и стабилизации экономики, которая была принята сессией Верховного Совета Республики Кыргызстан. Реформы были начаты без определенной подготовительной работы и серьезного теоретического обоснования.

Таблица 4 – ВВП на душу населения по отдельным странам бывшего СССР,

в текущем международном долларе

Страна	2000 г.	2005 г.	2010 г.	2011 г.	2012г.
Россия	6832	11853	20770	22408	23549
Литва	8614	14197	18120	21554	23487
Молдова	1470	2362	3100	3371	3424
Грузия	2219	3610	5045	5473	5902
Кыргызстан	1336	1721	2245	2404	2409
Казахстан	4795	8699	12115	13112	13892
Узбекистан	1448	2001	3056	3290	3591
Туркменистан	5391	4762	8150	9427	10583
Таджикистан	859	1423	1946	2083	2247

Источники: URL: http://databank.Worldbank

 

Почему командно-административная система показала себя неспособной к эффективному развитию, в чем недостатки централизованного планирования и управления, для чего необходим переходной период, какова роль собственности в экономических преобразованиях, как происходила трансформация экономики, каких результатов достиг Кыргызстан и другие вопросы достаточно полно описаны в учебниках. Как считает К. Абдымаликов, быстрый переход от централизованного планирования и управления к рыночным отношениям не дал положительных результатов по следующим причинам:

во-первых, ускоренная приватизация госсобственности не способствовала созданию эффективных частных предприятий, на их формирование и становление требовалось определенное время;

во-вторых, не было достаточного стартового капитала для быстрого обновления техники и технологий для производства конкурентоспособной продукции на рынке;

в-третьих, не были подготовлены кадры для рыночной экономики, а во многих случаях руководителями этих предприятий (государственных и частных) оставались те же люди, которые работали в условиях административно-командной системы;

в-четвертых, общество не было готово к быстрой радикальной реформе;

в-пятых, невозможно было создать за короткое время финансово-правовые и другие рыночные институты.

Однако, по нашему мнению, это не означает, что рыночная экономика в Кыргызстане не имеет будущего. Главное в оценке результатов проведенных реформ, это умение извлечь необходимые уроки для выбора эффективных направлений дальнейшего развития. Продвижение рыночных реформ, которые, безусловно, являются ответом на вызовы времени, неизбежно как и неизбежны изменения в экономике, приобретающей глобальный характер. Анализ пройденного пути показывает, что на пути реформирования экономики Кыргызстан столкнулся с большими трудностями, в преодолении которых были как серьезные недостатки, так и удачные решения. На пути к рыночной экономике Кыргызстан сделал ряд прогрессивных преобразований, оказавших положительное влияние на экономическую ситуацию.

В 1993 г. Кыргызстан первым среди стран Центральной Азии ввел национальную валюту, что позволило обуздать гиперинфляцию, бушевавшую в странах рублевой зоны. Так, в России к концу 1992 г. она составляла 1250 %, в Кыргызстане 1993 г. с введением национальной валюты инфляция достигла рекордного уровня 1365,6 %. Уже через один год инфляция снизилась в 10 раз.

Кыргызстан первым среди стран не только Центральной Азии, но и стран бывшего Советского Союза 20 декабря 1998 г. стал членом Всемирной Торговой организации ВТО, что, по нашему мнению, дало определенные преимущества в реализации намеченных целей, но воспользоваться ими полностью не удалось. Мнение экспертов о членстве в ВТО до сих пор неоднозначно: имеются как плюсы, так и минусы

К плюсам можно отнести:

режим наибольшего благоприятствования для экспорта кыргызских товаров и услуг во всех странах – членах ВТО, что расширило географию торговли;

• предсказуемый режим для отечественных производителей и инвесторов как в сфере торговли, так и в сфере услуг;
• доступ к оперативной международной торговой информации, механизму разрешения новых правил международной торговли;
• возможность разработки вновь принимаемых нормативно-правовых актов в соответствии с международными стандартами;
• приведение внутреннего торгового  и налогового законодательства в соответствие с правилами и нормами ВТО.

К минусам членства в ВТО эксперты обычно относят:

• недостаточный интерес иностранных инвесторов и малый вклад в развитие экономики республики;
• низкое качество отечественной продукции;
• отрицательный торговый баланс и рост доли импорта;
• низкий уровень доходов населения;
• небольшой внутренний рынок.

Эксперты справедливо отмечают, что ВТО – своеобразная поддержка, но не гарантия увеличения экспорта, развития технологий, притока инвестиций, экономического роста и улучшения условий жизни. Достижение этих целей возможно лишь при условии роста эффективности национальной макроэкономической политики и развития рыночных механизмов.

На наш взгляд, Кыргызстан на определенном этапе сумел реализовать конкурентные преимущества своего географического положения и благодаря членству в ВТО добился определенных успехов в международной торговле. Реэкспорт товаров из Китая, Индии, Пакистана через крупнейшие в Центральной Азии рынки Дордой и Кара-Суу в Россию, Казахстан, Узбекистан, Таджикистан стал важной статьей доходов республики. Кроме этого Кыргызстан получил доступ к источникам сырья и полуфабрикатов для развития собственной легкой промышленности.

Негативные последствия внешней миграции из Кыргызстана в Россию, Казахстан и некоторые государства дальнего зарубежья компенсировались ростом денежных поступлений от трудовых мигрантов. Объем денежных переводов составляет 31 % ВВП и превысил 2 млрд долларов США, что намного больше прямых иностранных инвестиций.

Несмотря на серьезные трудности в проведении реформ в настоящее время созданы определенные предпосылки для внедрения новых подходов на основе ГЧП, к которым следует отнести:

• демонтаж административно-командной экономики и переход к экономике рыночного типа;
• формирование института частной собственности и класса местных предпринимателей;
• открытие национальной экономики для внешнего рынка, что создает условия для международной интерпретации;
• изменение государственного устройства, вызванного переходом от президентской к парламентской форме правления;
• развитие экономической теории, новых подходов и инноваций;
• накопление опыта в зарубежных странах и собственного опыта в проведении экономических реформ.

Современное состояние экономики и уровень макроэкономического развития Кыргызской Республики. Достигнутые в настоящее время макроэкономические показатели свидетельствуют о том, что за годы реформ Кыргызстану полностью не удалось реализовать свой потенциал в условиях рыночной экономики.

По данным Всемирного Банка, по уровню ВВП на душу населения, рассчитанному по паритетной покупательной способности, Кыргызская Республика среди стран бывшего СССР, как и в дореформенный период, занимает предпоследнее место, опередив только Таджикистан

По темпам роста ВВП в 2013 г. Кыргызстан вышел на первое место среди Центральноазиатских стран, но итоги этого года вряд ли внесут существенные коррективы в распределении стран в рейтинге. Рост индивидуальных предпринимателей с 7,7 тыс. в 1991 г. вырос до 244,9 тыс. в 2010 г., а крестьянских хозяйств – с 4,6 тыс. в 1991 г. до 331,1 тыс. в 2010 г. Этот рост объясняется передачей государственных земель в собственность крестьянам, которая изменила структуру хозяйствования – увеличила долю частного сектора. Однако, как видно из представленных данных, существенного прироста ВВП не произошло, несмотря на то, что число организаций значительно выросло. Это говорит о том, что со сменой хозяйствующих субъектов не была достигнута ожидаемая эффективность.

Отметим важный момент в приватизации государственных объектов. Приватизацию проводил Фонд госимущества, которому депутаты дали неоспоримую, абсолютную привилегию среди всех других органов госвласти. Все полученные средства от приватизации попадали на специальный счет Фонда, и он сам решал, как распределять эти средства. Другими словами, государственный бюджет не получал ни тыйина от приватизации собственных предприятий. В 1994 г. этот недостаток был устранен и Фонд был передан Правительству. Однако за этот период были приватизированы многие предприятия.

Почему создание частного сектора и приватизация не дали ожидаемого эффекта в экономике? Во-первых, новые организации были созданы в основном в агропромышленном секторе. Колхозы и совхозы были реформированы, земля была разделена и отдана жителям. Вместо больших колхозов и совхозов появилось множество маленьких семейных крестьянских хозяйств. Эффективная механизированная полевая работа преобразовалась в менее эффективную ручную работу, так как у крестьянских хозяйств не было собственной техники для осуществления полевых работ. Более того, у новых крестьян не было опыта, и они не знали, как правильно пахать и сеять, какие семена использовать и когда поливать. Что касается промышленных предприятий, то их новые хозяева, теперь уже приватизированных промышленных предприятий, не имели опыта менеджмента в рыночных условиях. Поэтому многие из них не смогли или не захотели развивать «свое» предприятие, которое было прибыльным до приватизации.

Существенным фактором, ограничивающим рост ВВП и улучшение макроэкономических показателей, является огромный внешний долг Кыргызстана, достигший в 2013 г. 3,3 млрд долларов США. Согласно рейтингу стран СНГ, по уровню внешнего долга (по итогам первого квартала 2013 г.), составленного аналитической группой «Kursiv.kz», наибольший внешний долг имеют Кыргызстан и Казахстан. Авторы справедливо рассматривают не только размер долга, но и показатель его размера к ВВП, так как этот процент показывает эффективность использования кредитов.

Для конкурентоспособности экономики макроэкономические показатели страны имеют большое значение. Если они стабильные или растут стабильно, то это показатель того, что экономика страны имеет поступательное развитие.

Промышленность, составляющая около 19 % ВВП, включает горно-металлургический и энергетический комплексы, а также производство продуктов, напитков, табака и других неметаллических минеральных продуктов. По данным Национального статистического комитета КР, объем производства в промышленности с 1995 по 2010 гг. возрос в 1,8 раза. Более того, за последнее десятилетие наибольшая доля вырабатываемой продукции промышленности приходится на обрабатывающую отрасль. Сельское хозяйство также составляет около 19 % ВВП. Оно включает производство продуктов сельского хозяйства, охоты и лесного хозяйства. Однако изношенность техники и недоступность ГСМ, хороших семян, минеральных удобрений, гербицидов и пестицидов заставляют крестьян отдаленных регионов отказаться от ведения сельского хозяйства, потому что заниматься сельским хозяйством становится невыгодно. Поэтому они перешли на плодово-ягодное растениеводство. По справкам Национального статистического комитета, за период 2007–2011 г. объем валового выпуска зерновых и зернобобовых в ценах вырос в 1,8 раза, а плодов и ягод – более чем в 5 раз.

Если проанализировать структуру международной торговли КР, то можно увидеть возрастающий отрицательный торговый баланс. Это доказывает, что с открытием своих границ Кыргызстан потерял не только международную конкурентоспособность, но и конкурентоспособность на внутреннем рынке. Это еще одно свидетельство того, что за последние 20 лет он не смог найти свою нишу на мировом рынке, а также утратил ее на внутреннем.

Настораживает тот факт, что наклон кривой импорта (415,0) сильнее, чем экспорта (128,4), привел к тому, что импорт КР существенно превышает экспорт. Соответственно, растет и будет расти дефицит торгового баланса, у которого отрицательный коэффициент (-286,6). В структуре экспорта Кыргызстана преобладает сырье, так как страна не имеет возможностей для его переработки, что характерно структуре слаборазвитых стран. Важный элемент экспорта – группа драгоценных металлов, камней и жемчуга (больше 20 % экспорта). Экономика Кыргызской Республики во многом зависит от добычи золота, что является ее уязвимым звеном. Международный опыт показывает, что лучше экспортировать товары с добавленной стоимостью. А это говорит о том, что нашей стране необходимо развивать конкурентоспособные отрасли для повышения общей конкурентоспособности экономики.

Другие важные группы отраслей – текстиль и текстильные изделия, продукция химической и связанных с ней отраслей промышленности и минеральные продукты. Текстиль и текстильные изделия экспортируются в Россию и Казахстан. Одним из важных преимуществ кыргызских текстильных изделий является то, что Кыргызская Республика была частью СССР и использовала единый стандарт одежды. Минеральные продукты КР сама не может перерабатывать, так как не имеет перерабатывающих заводов. Поэтому все экспортируется в виде сырья, что приводит к увеличению разрыва между экспортом и импортом.

Для слаборазвитых стран характерен импорт готовых (с добавленной стоимостью) продуктов. Если посмотреть на структуру импорта Кыргызской Республики, то можно увидеть аналогичную тенденцию.

Следует отметить энергетическую зависимость Кыргызстана. Около 25 % импорта республики составляют минеральные продукты, которые включают нефтепродукты, импортируемые из России и Казахстана. Потом идут группы машин, оборудования и механизмов, продукция химической и связанных с ней отраслей промышленности, пищевые продукты, алкогольные и безалкогольные напитки и уксус, табак. За последние годы импорт продолжает расти. По данным Национального статистического комитета Кыргызской Республики, увеличение объема импорта обеспечивалось ростом поступлений средств наземного, воздушного и водного транспорта, их частей и принадлежностей (на 231,1 млн долл.), минеральных продуктов (на 202,8 млн долл.), машин, оборудования и механизмов (на 151,0 млн долл.), а также недрагоценных металлов и изделий из них (на 130,8 млн долл.).

Для того, чтобы более точно оценить потенциал КР на современном этапе, рассмотрим государственный внешний долг КР. Потеря конкурентоспособности привела к растущему дефициту внешней торговли КР, а дефицит торговли, в свою очередь, к росту государственного долга. Для реализации социальных и экономических программ, а также в целях пополнения бюджета государству приходится обращаться к международным донорам, так как собственных средств не хватает. Другой важный момент, касающийся внешнего долга, –  имидж страны на международной арене. Когда доноры дают кредиты, они предъявляют свои требования, и, к сожалению, ради получения кредитов государство идет на уступки или принимает закон под диктовку кредиторов.

Нестабильное состояние экономики Кыргызской Республики характеризуют и международные рейтинги, в частности, рейтинг кредитоспособности. Первую позицию в этом рейтинге занимает Россия с внешними задолженностями – 691,95 млрд долларов, следующую Казахстан – с долгом 139,95 млрд долларов. Меньше всех пользуется иностранными кредитами Таджикистан, внешний долг которого составляет 2,17 млрд долл. На одного казахстанца приходится 8,2 тыс. долл., на каждого россиянина – 4,8 тыс. долл., а на каждого жителя Таджикистана внешний долг составляет всего 271 долл.

В рейтинг не попали такие Центральноазиатские страны, как Узбекистан и Туркменистан. Выступая на заседании Кабинета министров Узбекистана 17 января 2014 г. Президент Узбекистана И. Каримов заявил, что внешний государственный долг по итогам 2013 г. составил 17 % к ВВП и около 60 % к объему экспорта, а внутренний долг равен нулю. По его словам, «это результат глубоко продуманных и взвешенных подходов и привлечению иностранных инвестиций и в целом иностранных заимствований». Единственным государством, которое не имеет внешнего долга среди стран СНГ, является Туркменистан.

Для объективной характеристики современного состояния  экономики и готовности к ГЧП, наряду с данными официальной статистики следует использовать и различные рейтинги независимых организаций, которые позволяют учесть различные факторы, не охваченные макроэкономическими показателями. Всемирный банк, ООН, Всемирный экономический форум, Швейцарский институт экономики, Организация экономического сотрудничества и развития, Бостонская консалтинговая группа, Евразийский институт бизнес-администрирования и другие международные организации оценивают и рассчитывают множество рейтингов по самым разным направлениям человеческой деятельности.

Анализ позиций Кыргызстана в международных рейтингах за 2005–2013 гг., проведенный сотрудниками Национального института стратегических исследований показал, что на сегодняшний день Кыргызская Республика из 43 рейтингов по 13 странам занимает лучшие позиции и входит в 50 % стран с наилучшими показателями. Приведем некоторые, по нашему мнению, наиболее информативные.

В рейтинге по защите инвесторов, измеряющему уровень защиты миноритарных акционеров от злоупотреблений корпоративными директорами для их личной выгоды, Кыргызстан вошел в 7 % стран с лучшими показателями и занял 13 место из 185 стран в 2012 г.

По легкости ведения бизнеса республика занимает 70 место из 180 стран, среди крупнейших стран – производителей сельскохозяйственной продукции – 34 место из 69, по исполнению контрактов – 47 место из 151 стран, по индексу эффективности входящих прямых иностранных инвестиций – 36 место из 141 страны.

Кыргызстан имеет достаточно высокие показатели по оценке трудового потенциала и уровня благополучия населения. В списке стран по уровню грамотности республика заняла 40 место из 176, т. е. вошла в 23 % лучших стран. По индексу «Счастливая планета», который является показателем благосостояния человека и окружающей среды, представленному фондом Нью Экономикс, Кыргызстан вошел в первые 25 % стран с лучшими показателями и занял 30 место из 151 страны в 2011 году.

Однако по остальным 30 рейтингам Кыргызстан показывает средние и плохие показатели, и входит во вторую половину стран с соответствующими показателями. Позиции стран были рассмотрены по таким направлениям, как экономика, политика, образование, здоровье, инновации, окружающая среда и другие. Очевидно, что в нашем случае наибольший интерес представляют показатели, характеризующие производственную и социальную инфраструктуру, т. е. область, в которой ГЧП получило наибольшее распространение и может быть использовано с наибольшей эффективностью.

Оценка готовности к использованию государственно-частных партнерств в Кыргызской Республике. Процесс внедрения государственно-частных партнерств (ГЧП) в Кыргызстане, как и в других странах с переходной экономикой, протекает неоднозначно, гораздо медленнее, чем ожидалось. В стране пока нет реализованных на практике проектов с использованием ГЧП, хотя работы в этом направлении ведутся последние пять лет. Началом развития ГЧП в Кыргызстане можно считать, как предлагают некоторые эксперты, 2009 год – дату принятия первого Закона КР о ГЧП №154 от 11 мая 2009г.

Жогорку Кенеш Кыргызской Республики в феврале 2012 года принял Закон «О государственно-частном партнерстве», создав тем самым правовую базу для вовлечения бизнеса в решение общественно важных задач. Практически во всех государствах, чей опыт правового обеспечения государственно-частного партнерства был нами детально или частично исследован, наиболее развитым в структуре законодательства о государственно-частном партнерстве является сегмент правового регулирования концессии.

В изучении проблематики государственно-частного партнерства (ГЧП) следует выделить два аспекта: юридический и экономический. Если в решении правовых вопросов сделаны первые шаги, то экономические проблемы с учетом современного развития экономики Кыргызстана пока еще не разрабатывались.

По оценке Европейского банка реконструкции и развития (ЕБРР) Кыргызстан по готовности к использованию механизма ГЧП занял 23 место из 25 стран с переходной экономикой и причислен к «нарождающимся» странам.

Большинство стран этой группы относительно изолированы от основных рынков и поэтому представляют меньший интерес для инвесторов. Странам этой категории рекомендуется в первую очередь заняться строительством правовых основ и институтов. Для того, чтобы сделать привлекательной деловую среду в таких странах, потребуются дополнительные усилия. Способность стран создавать устойчивые ГЧП оценивалась по индексу, позволяющему сравнивать страны по шести категориям, охватывающим весь проектный цикл, включая разработку и реализацию проекта, контроль за его осуществлением и завершение.

Цель такого анализа заключается в оценке качества осуществления проектов, а также долгосрочной жизнеспособности и эффективности такого рода проектов. Используются 19 показателей, из которых 15 – качественные и 4 – количественные (см. таблицу 5).

Балльные оценки качественных показателей по шкале от 0 до 4 основаны на целом ряде прямых источников (тексты правовых документов, веб-сайты государственных органов, пресс-релизы и интервью), а также на вторичных отчетах и данных. Баллы по всем показателям приведены к шкале от 0 до 100. Индекс рассчитывается как взвешенная сумма баллов по шести категориям и показан для страны в общей шкале от 0 до 100, где 100 соответствует идеальной среде для проектов ГЧП.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Рисунок 2. Оценка готовности к ГЧП

 

С другой стороны, важно подчеркнуть, что большинство внутриэкономических проблем, с которыми сталкиваются сегодня страны, переходящие к рыночной экономике, в том числе и Кыргызстан, – это спад производства и снижение его эффективности, растущая безработица, кризисы в сфере платежей и натурализация хозяйственных связей – самым непосредственным образом связано с действием внешнеэкономических факторов.

Приоритетные направления развития ГЧП в Кыргызской Республике. Продвижением ГЧП в Кыргызстане занимаются как государственные структуры, так и представители частного сектора. Уполномоченным органом государства в этой сфере является Министерство экономики, а государственным органом по управлению рисками – Министерство финансов Кыргызской Республики. В этом направлении работу проводит также Торгово-промышленная палата и Национальный институт стратегических исследований Кыргызской Республики.

Определенную помощь в становлении ГЧП оказывают также международные организации, такие как Японское агентство международного сотрудничества YICA, Азиатский Банк развития, Всемирный банк.

С момента обретения Кыргызстаном независимости, проблемы в инфраструктуре накапливалось каждый год. Кыргызстан по общему качеству инфраструктуры занимает 112 место среди 133 экономик мира по индикатору «Инфраструктура» в Индексе Глобальной Конкурентоспособности за 2009–2010 гг.

Электроэнергия. По качеству электроснабжения Кыргызстан занимает 125 место в мире . Квази-фискальный дефицит в этом секторе, определяемый как «издержки производства минус денежные поступления», составляет 7,6 % ВВП . Технические и нетехнические потери при передаче и распределении электроэнергии составляют в среднем 40 % и связаны с хищениями, перегрузкой и изношенностью электросетей, находящихся на грани полного выхода из строя . Сборы за пользование электроэнергии составляют только 80–90 % общей суммы выписываемых счетов за использование электроэнергии.

В этой отрасли ГЧП может быть применено на основе следующих механизмов:

1.    Применение контракта ГЧП «ROT=реабилитация – эксплуатация – передача» для электрораспределительных компаний.

2.    Перевод на основу ГЧП средних гидроэлектростанций поэтапно по масштабам значимости: 1. Атбашинская; 2. Учкурганская; 3. Шамалдысайская; 4. Ташкумырская; 5. Курпсайская.

3.    Либерализация электроэнергетического сектора и создание благоприятной конкурентной среды частному сектору по строительству малых и средних ГЭС.

Транспортная инфраструктура. Кыргызстан по качеству дорог занимает 122 место, железнодорожной инфраструктуры – 67 место, авиаинфраструктуры – 127 место в мире . Автомобильным транспортом перевозятся 95 % товаров и услуг внутри страны, но 2/3 дорожной сети находятся в крайне плохом состоянии и нуждаются в капитальном ремонте. Ежегодное сокращение дорог с жестким покрытием, по оценкам экспертов Всемирного Банка, составляет порядка 200 км в год. Из-за серьезной изношенности дорожно-строительной техники используется ручной труд, который не в состоянии создать качественную основу при строительстве дорог. Пока не улучшится ситуация с надлежащим содержанием дорог продолжаются затраты пользователя дорог в части ГСМ, запчастей, износа автомашины, потери времени и увеличения числа дорожно-транспортных происшествий.

В этой отрасли ГЧП может быть применено на основе следующих механизмов:

1.    Выставление всех аэропортов под концессию инвесторам или приватизация.

2.    Строительство дороги Бишкек-Алматы под концессию или применение «ВОТ = строительство – эксплуатация – передача».

3.    Взаимодействие с частным сектором по строительству новых дорог по контракту «BOT= строительство – эксплуатация – передача».

4.    Организация на основе ГЧП вокзалов, поездов и вагонов «Кыргызтемиржолу», но не самих железных дорог; в отношении железных дорог рассмотреть возможность применения контрактов на управление-эксплуатацию, ROT или BOT.

Водоснабжение. Незначительная часть населения имеет канализационные сети с водным смывом, и ни одно из них не имеет очистное сооружение. Большинство водопроводных сетей, особенно в сельской местности, обветшали, что влечет серьезные последствия для здоровья населения. К 2000 году лишь около 1/3 общего числа систем водоснабжения продолжали функционировать. Согласно расчетам экспертов Азиатского Банка Развития, для расширения охвата водоснабжения сельских местностей страны понадобятся инвестиции в сумме около 200 млн долларов США.

В этой отрасли ГЧП может быть применено на основе следующих механизмов:

1.    Перевод ТЭЦ на основу ГЧП.

2.    Децентрализация и приватизация ирригационных служб и управление водными ресурсами.

3.    Усовершенствование системы оплаты и сбора денежных средств за пользование услугами ЖКХ.

Образование. По качеству системы образования Кыргызстан занимает 100-е место среди 133 государств мира, а по качеству начального образования – 90 место . Исследование PISA 2006 г. среди 15-летних учащихся выявило, что только 70 % кыргызстанских школьников применяют научные навыки так, как это требуется в самых легких заданиях. 80 % наших школьников получили оценки ниже «1» по 5-бальной шкале. Вследствие этого, Кыргызстан занял 57 место среди 57 принимавших участие в сравнительном исследовании стран. Поступающие в систему образования ресурсы используются неэффективно. Кыргызская система образования характеризуется нерациональной организацией сети образовательных учреждений с устаревшей материально-технической и информационной базой; кадровый состав системы образования не отвечает современным требованиям.

Здравоохранение. Недостаточное государственное финансирование системы здравоохранения страны, в частности текущие расходы государственного бюджета (без ПГИ), сократились с 3,7 % ВВП в 1990 г. до 2,0 % в 2007 г.. Эта проблема стала причиной сокращения числа больничных учреждений с 365 до 195, а врачебных учреждений с 614 до 175 в период 1998-2008гг . Из-за отсутствия медицинских учреждений, в некоторых отдаленных участках страны затруднен доступ местного населения к медицинским услугам. Имеющиеся в системе здравоохранения ресурсы используются неэффективно. Существующая система оказания медицинской помощи характеризуется избыточной сетью медицинских учреждений с низким материально-техническим оснащением; доминированием стационарной помощи, низкой приоритетностью первичной медико-санитарной помощи, недостаточной мотивацией медицинского персонала к качественной работе. К сожалению, по причине наличия серьезных проблем в системе здравоохранения страны Кыргызстан по продолжительности жизни занимает 97-е место, по детской смертности – 98, по распространенности туберкулеза – 93 и малярии – 77 место в мире.

В этой отрасли ГЧП может быть применено на основе следующих механизмов:

1.    Преобразование значительной части образовательных и медицинских учреждений с использованием моделей ГЧП в новые организационно-правовые формы, обладающие большей самостоятельностью в использовании финансовых и материальных ресурсов, и получающих эти ресурсы по результатам своей деятельности.

2.    Сокращение и оптимизация части излишних мощностей больниц, их использование для оказания медико-социальной помощи.

Вследствие недостаточного уровня инвестиций в инфраструктуру Кыргызстана не обеспечиваются условия для надлежащего технического обслуживания и ремонта, а состояние объектов инфраструктуры, ухудшаясь из года в год, претерпевает технический и финансовый кризис.

Для решения существующих проблем в инфраструктуре Кыргызстана необходимо привлечь финансирование со стороны частного сектора, как отечественного, так и иностранного, поскольку достаточный уровень притока инвестиций не может быть обеспечен только за счет государственного бюджета. В такой сложившейся трудной для государства обстановке использование различных моделей государственно-частного партнерства выступает ключом к решению проблем по привлечению достаточного количества инвестиций, эффективного менеджмента и качественного выполнения социальных обязательств государства перед населением страны.

С учетом сильной глобальной конкуренции за капитал, Кыргызстан должен осознавать насущную потребность в реформах в данном направлении, которые смогли бы укрепить принципы государственно-частного партнерства посредством следующего:

• Обеспечение эффективного выполнения Закона КР «О государственно-частном партнерстве» и пересмотр Закона КР «О концессиях», принятого в 1992 г., с целью устранения следующих недостатков: Закон не определяет отрасли экономики, в которых могут применяться различные формы ГЧП, а также сферу применения концессий. К другим важным положениям, не освещаемым данным законом, относятся порядок, правила и критерии отбора концессионеров; отсутствие общих положений о тарифах и тарифном регулировании; наличие государственной поддержки и финансовых гарантий концессий, и процесс выбора международного арбитража.
• Соблюдение Правительством принципов законности – неукоснительное соблюдение всех соответствующих нормативных правовых актов: справедливости – создание равных и не дискриминирующих условий для инвесторов; прозрачности – доступ к информации для инвесторов и общественности на всех этапах реализации проекта; неприкосновенности соглашений – защита прав и интересов сторон соглашения о ГЧП; взаимной поддержки – справедливое и взаимовыгодное сотрудничество сторон соглашения о ГЧП.

Применение ГЧП, по нашему мнению, обеспечит следующие результаты:

1.    Увеличение финансирования для развития и поддержания инфраструктуры Кыргызстана, необходимой для поддержания и удовлетворения потребностей растущего населения страны.

2.    Быстрая реабилитация устаревающей инфраструктуры.

3.    Расширение инфраструктурных сетей с целью охвата ранее не обслуживаемых или слабо обслуживаемых территорий.

4.    Повышение эффективности и производительности использования государственных ресурсов.

5.    Снижение государственных расходов на обслуживание и поддержание государственных предприятий.

6.    Децентрализация власти: перераспределение ролей от государства в частные руки.

Все вышеназванные проблемы требуют скорейшего решения, поскольку от состояния экономики в этих сферах зависит качество жизни граждан Кыргызстана.

После применения ГЧП по секторам инфраструктуры можно ожидать следующих позитивных изменений:

Энергетика:

1.    Снижение технических и не технических потерь при передаче и распределении электроэнергии, как минимум до средних технических нормативов в 10 %.

2.    Электроэнергетика перестанет быть коррумпированным и монополистическим сектором экономики, что приведет к повышению конкуренции со стороны частного сектора, заинтересованного в выработке и распределении электроэнергии. Из-за появления конкуренции в секторе будет происходить ценовая борьба между конкурентами, и тарифы на электроэнергию будут снижаться.

3.    Активно будут развиваться строительство и эксплуатация малых/средних ГЭС и ветряных источников электроэнергии.

4.    Сокращение государственных расходов, направляемых на содержание средних ГЭС.

Транспорт и дороги:

1.    Увеличение грузооборота внутри страны.

2.    Улучшение качества дорожного полотна и покрытия.

3.    Снижение темпа сокращения дорог с твердым покрытием.

ЖКХ и водоснабжение:

1.    Повышение качества предоставляемых жилищно-коммунальных услуг за счет новых инвестиций со стороны частного сектора на замену и ремонт устаревшего оборудования.

2. Полная реструктуризация ирригационной системы и ее переход в частные руки будут способствовать максимальной эффективности использования ирригационной системы и повышения темпов роста сельскохозяйственного сектора, и создаст добавленную стоимость.

Образование и здравоохранение:

1.    Улучшение финансового обеспечения отрасли, повышение качества и доступности образования и медицинской помощи, за счет привлечения частного сектора в данные сферы.

2.    Повышение конкурентоспособности качества кыргызстанского образования на мировом рынке образовательных услуг.

3.    Снижение нагрузки на расходную часть бюджета страны в части финансирования учебных и медицинских учреждений.

4.    Рост негосударственного финансирования образовательных программ на всех ступенях образования.

Образование. В Кыргызстане, по данным Национального статистического комитета Кыргызской Республики, на 2012 г. функционируют 819 дошкольных образований, 2201 общеобразовательная организация, 132 общеобразовательные организации среднего профессионального образования и 54 общеобразовательные организации высшего профессионального образования.

На данный момент в сфере образования существуют проблемы, связанные с инфраструктурой, заметно влияющие на качество и доступность образования. В текущей ситуации в образовательной сфере существуют серьезные проблемы с обеспечением качества образования в Кыргызстане.

Среди государственных расходов на образование лидирующую позицию занимает фонд оплаты труда, достигнув в 2012 г. 55 % всех расходов на образование, что не позволяет в достаточной мере обновлять инфраструктуру образовательных учреждений.

Эффективное использование механизмов ГЧП в этом секторе помогло бы образовательному сектору выйти из критического состояния и повысить качество услуг. Например, через механизм ГЧП государство может передать частному сектору строительство детских садов, школ, библиотек, создание или модернизацию лабораторий, интернет-классов, библиотек, компьютерных классов, организацию школьных завтраков и т. д.

Здравоохранение. В Кыргызстане в 1990 г. количество медицинских учреждений составляло 307, а с 2011 г. функционируют лишь 177. Количество больничных коек сократилось с 41939 единиц в 1990 г. до 27634 единиц в 2011 г.

Экономические отношения в сфере здравоохранения КР характеризуются низким уровнем финансирования, наличием теневого рынка медицинских услуг. Это обусловливает неэффективную структуру их производства и преобладание высокозатратного сектора стационарного лечения. В результате ограниченных источников государственных ресурсов, низкого уровня технологического оснащения и эффективности системы в обществе крепнет убеждение в невозможности получения качественного медицинского обслуживания в рамках государственной системы здравоохранения.

Применение механизма государственно-частного партнерства в здравоохранении будет способствовать повышению качества услуг, увеличению эффективности использования ресурсов, управления медицинскими учреждениями и конкурентоспособности кыргызской, особенно государственной, медицины. Опыт западных стран показывает, что вариантов использования ГЧП в здравоохранении множество. Сфера взаимных интересов концентрируется в области строительства объектов здравоохранения, управления инфраструктурой, модернизации оборудования. Взаимными усилиями государства и частного сектора можно достичь повышения качества услуг и увеличения эффективности деятельности всех медицинских учреждений, снижения экономических потерь и затрат на восстановление трудового потенциала и повышение эффективности государственных расходов.

С помощью механизмов ГЧП можно оснастить современной техникой и технологией существующие медицинские учреждения, построить больницы и лаборатории, провести ремонт и реконструкцию, повысить качество больничного питания, санитарных и технических услуг (например, прачечные, стерилизация медицинского оборудования и т. д.).

Инфраструктура агропромышленного комплекса. Сельское хозяйство является социально значимым сектором национальной экономики. В этом секторе производится 18 % ВВП (2011 г.), численность занятых составляет 30,7 %. Вместе с этим сельское хозяйство является одним из главных секторов агропромышленного комплекса, поэтому нормальное функционирование АПК неразрывно связано с состоянием действующей инфраструктуры. Учитывая крайне плачевное состояние инфраструктуры агропромышленного комплекса, ГЧП можно осуществить в следующих направлениях: строительство и реконструкция мостов, дорог, ирригационных систем регионов, реабилитация объектов пастбищной инфраструктуры, строительство и эксплуатация складских помещений, строительство объектов социальной инфраструктуры, водоканалы, улучшение мелиоративного состояния сельскохозяйственных земель, коллекторно-дренажная сеть.

Инфраструктура культуры, спорта и туризма. В рейтинге самых привлекательных стран Globe Spots Кыргызстан занял почетное 3-е место, опередив такие страны, как Канада и Куба. По мнению экспертов, в страну туристов влечет культурное разнообразие, наличие нетронутых цивилизацией мест и безвизовый режим: здесь можно найти все что угодно – от престижных курортов на озере Иссык-Куле до далеких горных селений, а также горы и экотуризм.

Для Кыргызстана, где средний возраст населения составляет 27,2 лет, применение механизмов ГЧП в сфере культуры, спорта и туризма будет способствовать проведению эффективной молодежной политики, а также развитию туризма. Механизмы ГЧП можно применять для строительства и реконструкции театров, музеев, спортивных сооружений, а также санаториев и здравниц. Особо нужно отметить, что в модернизации и реконструкции домов культуры, кинотеатров и стадионов нуждаются регионы Кыргызстана. Наличие таких объектов будет способствовать формированию инфраструктуры туризма и региональному развитию.

Отрадно сознавать, что Правительство КР приняло во внимание мнение общественности и приняло решения, которые, без преувеличения, имеют для нашей страны судьбоносный характер.

В апреле 2014 г. принято Положение об Агентстве по продвижению инвестиций при Министерстве экономики Кыргызской Республики, в котором определена основа функционирования этого органа как центра осуществления ГЧП-проектов. Немного ранее, в марте 2014 г. принято Положение о Фонде финансирования подготовки проектов государственно-частного партнерства и выделены средства в размере 5 млн. долл. США с распределением их на три ближайших года (2014 г. – 2 млн долл., 2015 г. – 2 млн долл., 2016 г. – 1 млн долл.). Также принято Положение о порядке подготовки проектов государственно-частного партнерства за счет средств Фонда финансирования подготовки проектов государственно-частного партнерства. Конечно, не все вопросы и проблемы могут быть решены принятием названных документов, однако это большой шаг в деле реального, а не декларируемого развития ГЧП в Кыргызстане.

К сожалению, отдел ГЧП при Министерстве экономики Кыргызской Республики, который за все годы своего существования не сумел реализовать ни одного, даже пилотного, проекта на основе ГЧП, продемонстрировал слабость существующего государственного механизма. Поэтому членами рабочей группы в рамках Концепции развития ГЧП в КР предложена следующая структура Агентства, которая, по мнению экспертов, сможет решать вопросы, закрепленные за ним принятыми положениями. По нашему мнению, такая структура обеспечит направленность деятельности Агентства, позволит ему в полном объеме выполнять возложенные на него функции, будет гарантировать доверие представителей частного бизнеса, решивших вложить свои средства в ГЧП-проекты. К сожалению, принятая Правительством структура Агентства построена не на принципах ГЧП, однако, по нашему мнению, со временем мы придем именно к такому варианту функционирования этого органа (см. схему рис. 3.10.).

Кроме того, нами предлагаются следующие меры, способствующие более эффективному внедрению ГЧП в экономический механизм Кыргызстана: разработка руководства по практическому применению форм и моделей ГЧП в Кыргызстане и формирование базы данных проектов ГЧП органами государственного и муниципального управления.

Необходимо сформировать базу данных потенциальных проектов ГЧП с разделением их на общереспубликанские (национальные), региональные и местные.

Немаловажным вопросом является подготовка кадров для ГЧП. Предлагается на базе Академии государственного управления при Президенте Кыргызской Республики усовершенствовать подготовку кадров для ГЧП на уровне магистратуры. Учебный план должен включать систематические образовательные мероприятия, такие как семинары, конференции, онлайн-курсы, программы обмена, сроки проведения образовательных мероприятий, перечень ответственных лиц за организацию и проведение образовательных мероприятий.

Также необходимо ускорить разработку Медиа-плана продвижения ГЧП, учитывая то, что ГЧП – это новая концепция в Кыргызской Республике, и успешная реализация перспективных проектов ГЧП будет зависеть от того, как люди понимают эту концепцию. Регулярный и широкий обмен знаниями по вопросам ГЧП должен быть формализован в медиа-плане. Медиа-план на 2013–2015 годы должен включать статьи в газетах, журналах, интернет-изданиях, теле- и радиопередачи, выпуск практических руководств по осуществлению ГЧП-проектов и т. д.

При этом необходимо сделать упор на работе с местным населением, чтобы общественность четко понимала, почему инфраструктурные объекты управляются частными лицами, почему повысились тарифы, какую пользу принесет эксплуатация объектов инфраструктуры частными компаниями и т. д.

Особое значение проекты ГЧП имеют на уровне местного самоуправления. На долю городов и поселков (коммунальное хозяйство) приходится основная нагрузка по реализации множества проектов социального значения – поддержание в надлежащем состоянии дорожного и транспортного хозяйства, социальной инфраструктуры, водного хозяйства и защиты окружающей среды, жилищного строительства, водоочистных сооружений, энерго- и газообеспечения и пр. Основная проблема, с которой при этом сталкиваются коммунальные власти, состоит в недостатке финансовых ресурсов. Поэтому на уровне местного самоуправления привлечение частного капитала к решению насущных социально-экономических задач стало обычной практикой. Спектр возможных моделей и глубины партнерства при этом весьма разнообразен.

Необходимо также в целях обмена информацией и опытом устанавливать сотрудничество с зарубежными центрами ГЧП, в частности, Кореи, Филиппин, Китая, России и Казахстана. Основные направления сотрудничества – содействие в проведении мероприятий (конференций, форумов, образовательных программ), а также обмен информацией и опытом в вопросах ГЧП.

В целом проблемы, которые необходимо решать в первую очередь, определяются содержанием этапа, на котором находится наша страна в данный момент (таблица 7).

 

Таблица 7 – Этапы развития государственно-частного партнерства

в Кыргызской Республике

Подготовка	Внедрение	Развитие
•       Принятие политических решений •       Проверка соответствия действующему законодательству •       Формирование портфеля пилотных проектов ГЧП •       Разработка базовых концепций •       Применение ранее накопленного опыта в других секторах •       Начало формирования рынка ГЧП	•       Проведение реформы законодательства •       Публикация стратегических и практических руководящих принципов •       Создание специализированных структур, занимающихся развитием ГЧП •       Уточнение моделей ГЧП •       Стимулирование развития рынка для ГЧП •       Расширение портфеля проектов и охват других секторов •       Привлечение новых источников финансирования	•    Создание полной, комплексной системы •    Устранение юридических барьеров •    Уточнение и воспроизведение моделей ГЧП •    Комплексное распределение рисков •    Формирование гарантированного портфеля проектов •    Обеспечение долгосрочного политического консенсуса •    Использование всего спектра источников финансирования •    Создание инвестиционного рынка для объектов инфраструктуры •    Использование опыта ГЧП хорошо подготовленными сотрудниками государственных и муниципальных учреждений

 

Как видно из таблицы 7, Кыргызстан находится в процессе перехода от первого этапа ко второму – начало формирования и внедрение ГЧП, поэтому нам необходимо в кратчайшие сроки осуществить весь комплекс мероприятий, характерных для данного этапа с тем, чтобы продвинуться в направлении эффективного развития отечественной экономики.

Таким образом, использование механизмов ГЧП в Кыргызстане позволит избежать недостатков прямого государственного регулирования экономики и «провалов» рынка. Основной аргумент в поддержку ГЧП состоит в том, что и государственный, и частный секторы экономики обладают собственными уникальными характеристиками и преимуществами, при объединении которых формируются условия эффективных действий и достигаются наилучшие результаты. По этой причине выстраивание взаимодействия частного и государственного секторов экономики становится на ближайшие годы одной из важнейших задач для региональных и местных органов власти.

Как свидетельствует мировой опыт, ГЧП является хорошо проработанной на основе практического опыта применения экономической концепцией. В Кыргызстане же понимание важности и возможностей использования ГЧП до сих пор не сформировано, что препятствует развитию кыргызского рынка проектов ГЧП, тем самым не позволяет использовать данный механизм для развития общественной инфраструктуры в республиканском масштабе.